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标题: 【学术】陈卫东：跨行政区划人民法院改革研究 [打印本页]

作者: 半拍。 时间: 2016-12-17 15:40
标题: 【学术】陈卫东：跨行政区划人民法院改革研究
跨行政区划人民法院改革研究
作者：陈卫东，中国人民大学法学院教授，博士生导师，研究方向为刑事诉讼法学、司法制度。

来源：《财经法学》2016年第6期。原刊责任编辑：李伟、赵建蕊

2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年7月，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》明确了改革的时间表与具体方案，表示“到2017年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度”。2014年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。探索设立跨行政区划人民法院，是我国司法体制改革的重要内容和重大举措。为何开展该项改革，试点效果如何，未来如何规划，值得我们深入思考和研究。

一、动因：司法权之地方化
习近平总书记指出，建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，目的就是“排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权”。本轮司法体制改革的逻辑和主轴，是为明确司法的中央事权地位，司法“去地方化”。所谓司法地方化，是指司法机关及其工作人员在职权行使过程中受到地方有关部门或者地方利益团体的不当干涉，导致司法职权无法独立公正行使，从而出现的一种司法异化现象。司法本为中央事权，法院无论设在哪里，都是国家的法院，执行的都是国家的法律，但在司法地方化的影响下，则偏袒本地人或企业，损害外地人或企业的合法权益，破坏司法统一，危害司法公正，消解司法权威。而司法地方化的产生，很大程度上源于司法区划与行政区划高度重合，以及由此而来的法院人财物的地方化。

（一）司法区划与行政区划的高度重合
我国法律上并没有司法区划的概念，法院基本上依托于行政区划而建立，具体而言：从纵向上看，行政区划分四个层级：国家、省、设区的市、县，与之相对应的是，法院也分为四个层级：最高、高级、中级、基层。从横向上看，依托该区划所设置的法院通常只受理该行政区划内所发生的案件。所以，有行政区则有相应法院，行政区划的范围原则上决定法院地域管辖的范围。每一个省级行政区划内，设置一个高级人民法院；每一个地级行政区划范围内，设置一个中级人民法院；每一个县级行政区划范围内，设置一个基层人民法院。如海淀区人民法院，对应的政府为海淀区人民政府，受理的是海淀区范围内的案件。司法地方化，其基础在于司法区划与行政区划的重合或对应，这为地方党政机关干涉法院审判权行使提供了制度土壤。

（二）“人”、“财”、“物”的地方化
不少学者认为，司法地方化之所以产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使其在实质性权力关系上还受地方党委控制。根据《宪法》第101条、第128条和《人民法院组织法》第35条的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。地方法院由同级权力机关产生，地方法官由同级人大任免，地方法官由本地党政部门管理。裁判案件的法官，其任免、编制、升迁、待遇、前途都由地方控制，显然，审判权的行使很容易受制于地方。与此同时，《人民法院财务管理暂行办法》第3条规定，人民法院财务管理的原则是“分级管理、分级负担”。这使得法院的财政完全隶属、依赖于地方财政，而地方财政收支状况则完全取决于地方经济的运行及税收状况。由于对地方财政的依赖，地方法院审理案件时往往不得不更多地从地方的角度考虑问题，继而为地方保护主义大行方便。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。设在地方的国家法院，人、财、物受制于地方党委政府，地方若有意干扰案件办理，法院很难抗拒。

故而，“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”实施国法的地方法院在审判中维护当地的利益，俨然成了地方的法院。政绩考核下的地方竞争态势，无疑加剧了这一趋势。早在1998年，法院人士就开始讨论司法权力地方化的弊端，提出的对策之一，便是脱离行政区划设立法院。2002年全国法院会议上，当时的最高人民法院院长肖扬即提出，“调整人民法院设置，突破按行政区划设置的模式”。可惜的是，之前的司法改革都没有触及这一问题。在全面深化改革的当下，为排除地方干扰，强化司法权的统一行使，凸显司法权系中央事权的基本属性，探索跨行政区划法院显得十分迫切和必要。

二、资源：国内已有的跨行政区划法院
任何制度设计或制度创新都应立足于本国国情，否则就会南橘北枳，司法改革同样不能依样画葫芦。论及跨行政区划法院时，很多学者将视角放在域外，从多数国家司法区划与行政区划相区别的角度论证跨行政区划法院的合理性。这固然不错，但我认为，对探索建立跨行政区划法院而言，更重要的是，要看我国是否具备设立跨行政区划法院的制度资源。细究之，我国固然面临司法区划和行政区划高度重合的现实，也存在法院管辖范围与行政区划相分离的实践，这为我们推行相关改革奠定了基础。

（一）因行业需要而设立的专门法院
专门法院是典型的跨行政区划法院，我国有军事法院、铁路运输法院、海事法院、林区法院、矿区法院、油田法院、农垦法院等专门法院。

1、铁路运输法院
铁路法院初建于1954年3月，当时称为“铁路沿线专门法院”。1957年9月根据国务院《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》予以撤销。随着中国改革开放和经济建设全面启动，1980年7月25日，根据司法部、铁道部联合发出《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院（1987年5月撤销），在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设立铁路运输法院。1980年左右，全国铁路运输法院筹备建立，1982年5月1日正式办案。随着铁路管理体制的调整，铁路法院体制也有所变化。铁路法院系统的人财物由铁路部门承担，企业办法院的模式，一直为人诟病。根据2009年《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》要求，铁路公检法整体纳入国家司法体系，铁路法院整体移交驻在地省（直辖市、自治区）党委、高级人民法院管理。基层铁路运输法院为省内基层法院，铁路运输中级法院为中级法院。根据相关规定，就铁路运输法院的专属管辖事项而言，基层铁路运输法院所判案件的二审法院为对应的铁路运输中级法院，省内没有对应铁路运输中级法院的法院，审理的专属管辖之外的案件，二审法院为所在地中级人民法院。就铁路相关案件而言，铁路运输法院的管辖范围与其对应铁路局一致。划归各省统管后，各法院还承担了一些省级法院指定管辖或省内集中管辖的案件。铁路运输法院体系见表1。
表1 铁路运输法院体系

	高级法院	铁路运输中级法院	基层铁路运输法院
铁路运输法院	1987年前	1987年后	跨省管辖	北京	北京、天津、石家庄
上海	上海、杭州、合肥、南京、徐州
铁路运输高级法院	所在地高级法院	南昌	南昌、福州
广州	第一（广州）、第二（肇庆）、怀化、长沙、衡阳
成都	成都、重庆、贵阳、西昌
兰州	兰州、武威、银川、西宁
省内管辖	哈尔滨	哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯
长春	长春、吉林、通化、白城、图们
沈阳	沈阳、锦州、大连、丹东
太原	太原、大同、临汾
济南	济南、青岛
郑州	郑州、洛阳
武汉	武汉、襄阳
昆明	昆明、开远
南宁	南宁、柳州
西安	西安、安康
呼和浩特	呼和浩特、包头、通辽、海拉尔
乌鲁木齐	乌鲁木齐、哈密、库尔勒

2.海事法院
海事法院源于水上运输法院，1984年5月，最高人民法院和交通部联合发布《关于设立海事法院的通知》，决定设立海事专门法院。同年6月，上海海事法院等六家海事法院挂牌成立。海事法院的人财物早期由交通部门负责，设立、管辖区域和范围由最高人民法院确定。海事法院由所在地的市人民代表大会常务委员会产生，法官由所在地的市人民代表大会常务委员会任免。海事法院作为中级法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。对海事法院的判决和裁定的上诉案件由海事法院所在地的高级人民法院管辖。目前，全国共设有10家海事法院。1999 年6月，先行设立的 6 家海事法院成建制转入所在地的省委、省人民政府、省高级人民法院共同管理，与原交通部彻底脱钩。海事法院的管辖范围主要依据水域进行划分，具有脱离行政区划、延伸范围极大的特点。为方便诉讼，海事法院设有派出法庭。海事法院体系见表2。
表2 海事法院体系

	高级法院	中级法院（一审法院）
海事法院	所在地高级法院	大连、天津、青岛、上海、宁波、厦门、武汉、北海、广州、海口

3.林区法院
20世纪70年代末期，我国东北、内蒙等国有林区的林业局先后建立起林区法院。后来，我国陆续设立近150个林区法院，其中东北地区较多，仅吉林一个省就有17个林区基层法院，黑龙江省更多达30个林区基层法院。林区法院的人财物由林业部门负责。2007年，中央机构编制委员会经过与国家林业局和最高人民法院协商，要求将林区法院、检察院机构从原所属林业部门或企业中分离出来，纳入国家司法管理体系，由地方法院和检察院管理，林区法院走向正规化。目前，林区法院的人财物由省级统管。林区法院体系见表3。
表3 林区法院体系

	高级法院	中级法院	基层法院
林业法院	所在地高级法院	黑龙江省	黑龙江省林区中级人民法院	方正、山河屯、兴隆、亚布力、绥棱、通北、沾河、苇河、东方红、东京城、海林、大海林、穆、棱、绥阳、柴河、林口、八面通、清河、迎春、鹤立、鹤北、桦南、双鸭山
吉林省	长春林区中级法院	红石、白石山、抚松、江源、临江
延边林区中级法院	敦化、和龙、汪清、白河、珲春
甘肃省	甘肃省林区中级法院	卓尼、迭部、舟曲、文县

4.油田法院
油田法院是设立在囯有大中型油田的专门法院。目前仍存在的油田法院是辽河油田法院。 2009年，辽河油田两级法院根据国务院办公厅《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发［2004］22号文件）精神，一次性全部分离并按属地原则移交辽宁省高级人民法院管理，实现了由企业法院向正规法院的转变，法院名称更名为辽宁省辽河中级人民法院和辽河人民法院，干警职级和工资待遇执行省直驻外机关的有关规定。法院的管辖范围为辽河油田的生产区、管理区、生活区，涉及辽宁和内蒙的13个地市、32个县（旗、区）。

5.兵团法院、农垦法院
伴随着新疆生产建设兵团的成立、发展和壮大，新疆生产建设兵团法院随之而生。1998年12月，全囯人大常委会决定在新疆维吾尔自治区设立新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，作为自治区高级人民法院的派出机构；在新疆生产建设兵团设立若干中级人民法院；在生产建设兵团农牧团场比较集中的垦区设立基层人民法院。兵团法院的法律地位就此式确立。兵团法院系统现设有三级43个人民法院，其中，作为自治区高级人民法院的派出机构兵团分院设在乌鲁木齐市，在全区13个地州市所在地的师设有13个中级人民法院，在农牧团场相对集中的垦区设有29个垦区人民法院和37个人民法庭。兵团分院行使除死刑二审案件之外的高级法院的审判执行职能，师中级人民法院行使地州一级中级法院的审判执行职能；垦区人民法院行使县级基层法院审判执行职能。兵团分院业务上受最高人民法院和自治区高级人民法院的监督、指导，同时监督指导所属中、基层法院的审判工作。

1982年2月经国家司法部批准，经黑龙江省第五届人大常委会第19次会议审议通过了黑龙江省高级人民法院关于设立省农垦区人民法院的请示，决定在黑龙江省国营农场管理总局设立省农垦中级法院，在8个国营农场管理局设立农垦法院。黑龙江省农垦中级法院地处哈尔滨市，下辖宝泉岭等8个农垦基层法院。农垦法院受理农垦局管辖范围内的各类案件。

6.知识产权法院
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定，同时根据《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，三个法院管辖所在市辖区内的第一审知识产权案件，广州知识产权法院还对广东省内一定的知识产权案件实行跨区域管辖。

专门法院多是为了某一特定目的而设立的法院，如铁路法院是为了保障铁路运输稳定，林区法院是为了维护林区秩序，油田矿区法院是为了保障油田矿区生产，成立初期往往隶属于某些机关、公司、企业。早期的专门法院虽有跨行政区划的形式，但与相关单位的联系更为密切，从某种意义上说，是一种部门法院，并非理想意义上的专业法院，对案件的公正审判并无积极意义，反而有消极影响。伴随着经济社会发展，国家逐步将这类法院纳入国家统一管理，这些法院也脱离原来的部门或单位，正在成为或已经成为专业化的法院，这为我们的跨行政区划法院改革有所铺垫。

（二）因审级制度而设立的无对应行政区划的人民法院
专门法院诞生之初，尚有对应的管理部门。在我国的法院序列中，还有一类法院，因为审级制度的需要而设立，没有对应的行政区划和管理部门，多数学者也将其视为跨行政区划的人民法院。

1.无对应行政区划的中级法院
我国的法院体制为四级两审制，在设县的市设立中级人民法院，作为基层人民法院的二审法院。但直辖市的行政区划中，并没有地级市的设置，为理顺法院的层级关系，各直辖市在划定管辖区域的基础上，设立中级法院，划片管辖各基层法院。全国4个直辖市，共设立了14个中级法院，管辖94个基层法院。这一层级的中级法院，并没有党政、人大系统相对应，从某种程度上讲是没有行政区划的法院。

另外，在省管县的改革中，出现了没有地级市领导的区县，对此类区县二审法院的安排，也是一种制度创新。如1999年10月18日，经报请最高人民法院同意，中央编制委员会批准，湖北省汉江中级人民法院设立，直接隶属于湖北省高级人民法院管理，受省人大监督，辖区范围为天门、潜江、仙桃三个省直管市。2014年，河南省设立河南省第一中级人民法院，负责巩义市、汝州市、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等7个县（市）的重大案件一审、基层法院案件二审及审判监督工作。济源中级人民法院更名为河南省第二中级人民法院，管辖济源市、兰考县、滑县、长垣县等4个县(市)的相关审判工作。海南省第一中级人民法院、海南省第二中级人民法院也是这一类型的中级法院。

2.无对应行政区划的基层法院
有些地级市，并没有设置市辖区，在其基层法院的设置中，出现了脱离行政区划的基层法院，广东省东莞市、广东省中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市即是如此。以中山市为例，2007年经最高人民法院批准，原中山市人民法院撤销，分别成立中山市第一人民法院和中山市第二人民法院。中山市第一法院管辖范围包括中山市火炬高新技术产业开发区以及石岐区、东区、西区、南区、五桂山、民众、南朗、港口、大涌、沙溪、三乡、板芙、神湾、坦洲共15个镇区。中山市第二人民法院管辖范围包括中山市北部的小榄、东升、黄圃、南头、三角、东凤、阜沙、古镇、横栏9个镇。无对应行政区划的基层法院还有四川省科学城人民法院、三亚市城郊人民法院。此外，各地的开发区人民法院也属于脱离行政区划的法院，虽然有其对应的同级管委会，但开发区法院的产生于所在的地级市人大常委会。

此类法院，没有对应的行政区划及相关机构，其设置或是为了审级制度的落实，如直辖市中院的设立，或是为了合理配置案件资源，如中山法院的一分为二，目的并不在于规避地方干预，并非完全意义上的四中全会所要求探索的“跨行政区划法院”，更像上级法院的“派出法院”，但这些法院的设立以及前述专门法院纳入国家司法管理体系的做法，让最高人民法院实际上行使了设立下级法院的权力，给跨行政区划人民法院的设立留下了制度空间。

专业法院和无对应行政区划的人民法院，脱离了行政区划的羁绊，经费来源更加独立，法官任免独立于辖区，有利于防止地方干预，为探索跨行政区划法院给出了现实的参考，为法院体制改革提供了有益的借鉴。

三、探索：试点中的跨行政区划法院
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，在依托铁路运输法院的基础上，全国首批跨行政区划人民法院——上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院挂牌成立。新设立的跨行政区划法院，不存在同级党政机关，没有对应的行政区划，相对超脱，是一项重大的制度创新，具有里程碑的意义。

（一）试点的情况与效果
以铁路运输法院为基础探索跨行政区划人民法院的设立具备可行性。首先，作为专门法院的铁路运输法院，司法管辖区与行政区划本来就是相分离的，与跨行政区划设置法院的改革相契合，提供了改革的“壳”。其次，铁路运输法院已经实现省级统管，法官素养得到提升，但办案量处于不饱和状态，试点开始之前，各地已经纷纷让铁路运输法院承担指定管辖或集中管辖的任务，提供了改革的基础。再次，铁路法院具有刑事案件的管辖权，有相对应的检察院，将其置换为跨行政区划法院，便于整合资源，降低改革成本，更有可操作性。

1.上海市第三中级人民法院
上海市第三中级人民法院依托上海铁路运输中级法院设立，同时组建上海知识产权法院，与上海市第三中级人民法院合署办公，实行“三块牌子一个机构”。试点过程中，上海三中院“以‘跨地区’、‘易受地方因素影响’和‘重大’三个要素作为跨行政区划法院案件管辖的判断标准”。在刑事案件管辖方面，确定管辖重大危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件，海关所属公安机关侦查的刑事案件，涉及水上、港口、海事、机场、轨道交通等公安机关侦查的交通运输领域刑事案件等。行政案件管辖方面逐步集中管辖本市基层行政案件。民商事案件管辖方面，初步确定的管辖方案是：（1）涉环境资源保护、食品药品安全的重大民商事案件；（2）涉企业破产案件；（3）涉航空、公路、水路等具有跨地区特征的交通运输类合同纠纷案件等。上海三中院成立以来，共受理行政案件1019件，其中，2015年受理610件，2016年上半年受理409件。其中，近4成民告官案被告为上海市政府。

2.北京市第四中级人民法院
北京市第四中级人民法院依托北京铁路运输中级法院设立，管辖如下案件：（1）以本市区县人民政府为被告的行政案件；（2）按照级别管辖标准，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件；（3）跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；（4）市人民检察院第四分院提起公诉的案件；（5）市高级法院指定管辖的其它特殊案件；（6）原北京铁路运输中级法院管辖的刑事、民事案件。北京四中院一年来共受理各类案件1892件，其中行政案件1396件；共结案1700件，法定审限内结案率达99.44%，实现了上诉案件“零改发”，群体访、越级访“零纪录”的良好质效。从受理案件看，北京四中院审理的各类案件呈现出“以告区县政府一审行政案件为主，兼顾特殊主体重大职务犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件”的特点。

（二）试点存在的问题
如媒体所言，试点取得了阶段性成果，但不容否认，试点还是存在些问题以及有待克服的难题。

1.跨得不够
试点的跨行政区划法院，还局限于直辖市范围内的跨行政区划，虽名为“跨行政区划”，但离真正意义上的“跨行政区划”还存在较大差距。结合前文直辖市中级法院的特点，就会发现所谓的跨行政区划管辖案件，也不过是原来法院案件的集中管辖。好在只是在原有法院系统的基础上增设管辖范围，而不是新设法院，不至于造成资源浪费。试点法院在特色上多强调审理行政案件，以区县政府为被告的案件实现了跨地区审理，但以市级政府为被告的案件还是在行政区划内。此外，改革试点也没有充分发挥铁路法院的优势，上海市三中院和北京四中院是在上海铁路运输中级法院和北京铁路运输中级法院基础上设立的。这两个法院具有典型的跨行政区划特征，上海铁路运输法院下有上海、徐州、合肥、南京、杭州五个基层铁路运输法院，北京铁路运输中级法院下有北京、天津、石家庄三个基层铁路运输法院。遗憾的是，跨省办案仍然停留在专门管辖的铁路相关案件上。以上海为例，实践中徐州铁路运输法院、南京铁路运输法院已经集中管辖所在地的行政案件，若在铁路运输法院的基础上，统筹规划苏、皖、浙、沪的行政诉讼，或许更能实现跨行政区划法院设立的初衷，检验跨行政区划办案的效果。

2.管得不清
跨行政区划法院定位是明确的，就是审理跨地区案件，排除地方干扰。但现有的一些做法，却给人混乱不清之感。第一，专属管辖和指定管辖的混杂。之所以如此，部分是在铁路运输法院基础上附加跨行政区划法院的结果。要保证跨行政区人民法院在成立后能真正担负起其应有的责任和发挥应有的作用，就得明确专门管辖的案件，不能随意划分或指定。目前所列的案件是否都属于跨区划法院该管辖的？如交通类案件，具有跨区域的形式，但是否一概属于需要跨区划管辖？有没有漏掉的？第二，基层法院和中级法院的不配套。目前试点的法院在于中级法院，没有将基层法院纳入，未来评估试点效果，可能会有缺失。

四、展望：未来的跨行政区划人民法院
（一）作为法院体系补充的跨行政区划法院
改革应“蹄疾而步稳”，检索有关跨行政区划司法的相关文件，我们会发现，中央的态度是慎重的，十八届三中全会提出的是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，未见跨行政区划的字样，而且，文字表述是“探索”而非“完成”，是“适当分离”而非“分离”。十八届四中全虽更进一步，提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，文字表述仍然是探索。习近平总书记指出，建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，最终实现“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”可见，当下司法体制改革规划的跨行政区划法院并非要完全颠覆现有的以行政区划为基础的法院体系，而是现有法院体系的适度调整，是将一部分跨地区的、容易受干扰的“特殊”案件从一般法院剥离出来，统一交给跨行政区划法院审理。结合目前的试点情况，可以设想，改革后的跨行政区划人民法院大概是如下模样。

在法院设置上，比较简单可行的做法是，在目前18个铁路运输中级法院、61个铁路运输基层法院的基础上，构建省内的跨行政区划法院，没有铁路运输中级法院的地方补齐相关设置。此种方案与目前的省级统管相照应，问题在于对跨省案件的处理可能需要由最高人民法院指定管辖，有违管辖的确定性原则。更进一步的做法是，在整合专门法院资源的基础上，可以考虑设立基层、中级、高级三级跨行政区划法院。比如，在京津冀范围内，以三家铁路运输基层法院为基础成立几家基层跨区法院，审理区域内基层跨区案件。在这个区域内成立一两家中级法院，再设置一个跨区域高级法院。这样，就可单独形成一套比较完整的、以中央事权为特征的、同普通法院系统并行不悖的跨区法院体系。

在管辖案件上，应以立法的形式明确所谓的特殊案件的标准和范围，以跨行政区划、影响人民重大利益的、容易受行政机关或地方其他部门干扰的案件为限。结合人民法院改革四五纲要的规定，应当包括重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件。在此基础上，还应当增加反垄断案件、重大的金融欺诈案件、重大的互联网犯罪案件。

（二）理想状态中跨行政区划法院
笔者更认同完全的跨行政区划法院，比如可以扩大(或者合并) 基层法院的管辖区域，以一个基层法院的管辖区涵盖两个或者两个以上的县区行政区为宜；扩大(或者合并) 中级法院的管辖区，以一个中级人民法院的管辖区涵盖三个或者三个以上的地级市或者地区级行政辖区为宜。或所谓“四实三虚”的司法区体系，“四实”是指在全国划分四个独立且与行政区“错位设置”的司法区层级，即中央司法区、高级司法区、上诉司法区、初级司法区，即地域上分别大于省、市、县，级别上分别高于省、市、县。“三虚”是指划分三个非独立的司法区，即对高级司法区、上诉司法区、初级司法区进行细分，实现多地点开庭，方便公民诉讼。笔者之所以坚持此类观点，有如下原因：

首先，跨行政区划法院是司法作为中央事权的必然要求。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。孟建柱书记在论及司法体制改革时曾提出，“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制。”可以看出，省级统管是基于目前国情的权变之策，未来的方向还应是中央统管。作为中央事权的司法，司法区划完全脱离目前的行政区划，是必要的。目前诸多无对应行政区划法院的设立，亦验证了脱离行政区划设立法院的可行性。

其次，跨行政区划法院是世界各国的共同选择。司法地方化作为困扰司法机关依法独立行使职权的重要难题，在西方国家也曾出现并为民众所诟病。但是，随着其司法体制改革的不断推行，这一问题在单一制和联邦制国家中都得到了妥善的解决，英国、法国、美国和德国都建立了独立行政区划的司法管辖区，这为我国跨行政区划司法机关的设置提供一定的借鉴。

再次，跨行政区划法院是优化司法资源配置的现实需求。我国存在所谓的“案多人少”问题，但实践中，同样级别的法院，有的法院案件特别多，有的法院案件特别少。立法上明确司法区划的概念，合理地划分司法区划，不但能抵触司法中的地方保护主义，还能实现司法资源的优化配置，方便群众诉讼。（原文注释从略）

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